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loi de 2002 2

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1 loi de 2002 2 le Jeu 2 Fév - 23:04

LOI N° 2002-2 DU 2 JANVIER 2002

LA LOI RÉNOVANT L’ACTION SOCIALE ET MÉDICO SOCIALE
OU LOI N° 2002-2 DU 2 JANVIER 2002

POURQUOI UNE LOI RENOVANT L’ACTION SOCIALE ET MEDICO-SOCIALE ?
Il existait depuis le 30 juin 1975, une loi relative aux institutions sociales et médico-sociales, mais après une étude de l’IGAS (Inspection générale des affaires sociales) en 1995, il apparaît que cette loi présentait beaucoup de lacunes. Parmi elles, la grande diversité des méthodes d’estimation des besoins entraînant des différences importantes sur le territoire en matière d’offre des établissements et des services. De plus, les évolutions du secteur social ont amené la création de structures qui ne rentraient plus dans le cadre de la loi.
La nécessité d’adapter la loi de 1975 aux nouvelles réalités du terrain s’est donc imposée à tous.

LES ORIENTATIONS PRINCIPALES DE LA LOI 2002-2
Elle s’articule autour de 4 orientations :
- Définition des fondements et des missions de l’action sociale et médico-sociale ;
- Redéfinition des schémas d’organisation sociale et médico-sociale et de leurs modalités d’élaboration ;
- Obligation pour tous les établissements et services de se soumettre à des procédures d’évaluation ;
- Affirmation et promotion des droits des bénéficiaires et de leur entourage.

LES FONDEMENTS ET LES MISSIONS DE L’ACTION SOCIALE ET MEDICO-SOCIALE
Absente de la loi de 1975, la définition des fondements et des missions est maintenant inscrite dans la loi.
 Les fondements
 Objectifs poursuivis : l’action sociale et médico-sociale doit promouvoir :
- l’autonomie et la protection des personnes ;
- la cohésion sociale ;
- l’exercice de la citoyenneté ;
- la prévention des exclusions et la correction de ses effets.
 Les acteurs : l’action sociale et médico-sociale est mise en œuvre par l’Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale, les associations, les institutions sociales et médico-sociales, c’est à dire les personnes morales de droit public ou de droit privé, gestionnaires de manière permanente des établissements et services sociaux et médico-sociaux (soit entre 25000 et 30000 structures).
 Les principes guidant l’action sociale et médico-sociale :
- le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains ;
- une réponse adaptée aux besoins de chacun d’entre eux en leur garantissant un accès équitable sur l’ensemble du territoire.
La loi énonce ensuite les conditions de mise en œuvre de ces principes en définissant les missions de l’action.
 Les missions
 Des missions d’intérêt général et d’utilité sociale
Elles sont, dans la loi 2002-2, moins centrées sur la mission d’hébergement en établissement et plus sur les missions d’accompagnement et d’assistance que dans la loi de 1975.
Ces missions sont :
- Evaluation et prévention des risques sociaux et médico-sociaux, l’information, l’investigation, le conseil, l’orientation, la formation, la médiation et la réparation ;
- La protection administrative ou judiciaire de l’enfance et de la famille, de la jeunesse, des personnes handicapées, des personnes âgées ou en difficulté ;
- Les actions éducatives, médico-éducatives, médicales, thérapeutiques, pédagogiques et de formation adaptées aux besoins de la personne, à son niveau de développement, à ses potentialités, à l’évolution de son état et à son âge ;
- Les actions d’intégration en milieu ouvert, c’est à dire les actions d’intégration scolaires, d’adaptation, de réadaptation, d’insertion, de réinsertions sociale et professionnelle, d’aide à la vie active, d’information et de conseil sur les aides techniques ainsi que d’aide au travail ;
- Les actions d’assistance dans les divers actes de la vie, de soutien ,de soins et d’accompagnement y compris à titre palliatif ;
- Les actions contribuant au développement social et culturel et à l’insertion par l’activité économique.
 La charte nationale
Une charte nationale est établie afin de déterminer « un socle de valeurs et de principes déontologiques » porté par le secteur social et de « prévenir certaines dérives préoccupantes, notamment en matière de maltraitance ». Elle est appelée Charte des droits et libertés de la personne accueillie et doit être disponible et visible dans tous les établissements relevants de la loi.

LES SCHEMAS D’ORGANISATION SOCIALE ET MEDICO-SOCIALE ET LEUR ELABORATION
 Qu’est ce qu’un schéma ?
Un schéma est l’ensemble des orientations et des directions que doivent suivre les établissements ayant une activité concernée par le schéma. C’est un schéma d’organisation d’un secteur. Le plus connu est le SROS – schéma régional d’organisation de la santé. Les schémas définissent les besoins à satisfaire et l’offre nécessaire pour y répondre.
Pour le secteur social et médico-social, il existe 3 échelons : départemental, régional ou national (loi de 1975 ne prévoyait que l’échelon départemental). Le contenu de chaque schéma dépend de la compétence du territoire pour l’action sociale. Les plus courants sont les schémas départementaux. Chaque département élabore son schéma ou se groupe avec d’autres départements pour le faire.
 Le contenu des schémas
Les schémas doivent répondre aux objectifs suivants :
- apprécier la nature, le niveau et l ‘évolution des besoins sociaux ;
- dresser les bilan des offres existantes ;
- déterminer des objectifs de développement de l’offre, notamment, les secteurs qui ont besoin de création, transformation ou suppression d’établissements ;
- préciser le cadre de coopération et collaboration entre établissements ;
- définir des critères d’évaluation des actions.
Les schémas sont établis pour une période de 5 ans.
 Qui élabore les schémas ?
Schémas départementaux : préfet de département + président du conseil général (seuls ou conjointement) après avis du CROSMS.
Schémas régionaux : préfet de région après avis du CROSMS.
Schémas nationaux : ministre des affaires sociales après avis du CNOSS.
 Que sont le CNOSS et le CROSMS ?
CNOSS : Comité national de l’organisation sanitaire et sociale.
CROSMS : Comités régionaux de l’organisation sociale et médico-sociale.
Ce sont des organismes consultatifs chargés d’évaluer les besoins sociaux et médico-sociaux et leurs évolutions, ils proposent des priorités pour l’action sociale. Ils peuvent être consultés par le ministre des affaires sociales et donnent leur avis sur l’élaboration des schémas.
La loi de 2002 établit un lien entre le schéma et l’autorisation de fonctionnement des établissements : le projet de création d’un établissement doit être compatible avec les objectifs du schéma et répondre aux besoins qu’il énonce.

LA PROCEDURE D’EVALUATION DES ETABLISSEMENTS
Tous les établissements et services sociaux et médico-sociaux ainsi que les lieux de vie et d’accueil ont l’obligation de procéder régulièrement à une démarche d’auto-évaluation de leur activité et de la qualité de leurs prestations. De plus, un organisme extérieur doit également procéder à une évaluation périodique de ces établissements.
Cette orientation est une innovation majeure de la loi de 2002 et elle s’inscrit dans un objectif d’amélioration du service rendu à l’usager. Le conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale (CNESMS) joue un rôle central dans l’application de cette orientation.
 Le CNESMS
Le Conseil national de l’évaluation a été créé par la loi du 2 janvier 2002. Son rôle est de promouvoir le développement de l’évaluation interne et externe dans les établissements concernés. Ses missions consistent à :
- valider ou créer, en cas de carence d’acteurs de terrain, les procédures, les références et les recommandations de bonnes pratiques professionnelles qui seront le support des évaluations internes ;
- donner un avis au ministre des affaires sociales sur la liste des organismes habilités à faire les évaluations externes.
Le CNESMS est composé de représentants de l’Etat, des collectivités territoriales, des usagers, des professionnels exerçant en établissement, des directeurs d’établissements.
 L’évaluation interne
Tous les établissements devront avoir fait leur évaluation interne avant le 1er janvier 2007.
Elle doit se faire au regard des procédures, références et bonnes pratiques professionnelles validées par le CNESMS.
Elle doit avoir lieu tous les 5 ans au maximum et ses résultats sont communiqués à l’autorité ayant délivré l’autorisation de création de l’établissement.
 L’évaluation externe
Tous les établissements devront avoir fait leur évaluation externe avant le 1er janvier 2009.
Elle doit être faite par un organisme extérieur habilité par le ministère des affaires sociale qui respecte un cahier des charge fixé par le ministre. Elle doit avoir lieu environ tous les 7 ans.
Les résultats de cette évaluation sont très importants car ils peuvent empêcher le renouvellement de l’autorisation d’exercer une activité qui a lieu tous les 15 ans.
Les résultats de ces évaluations doivent être exploités à différents niveaux :
Au niveau des établissements : améliorer l’allocation des ressources à l’intérieur de l’établissement
Au niveau des autorités : les résultats doivent alimenter l’observation et l’élaboration des schémas et contribuer à l’évaluation des politiques publiques sociales et médico-sociales.
LES DROITS ET LIBERTES DE L’USAGER
La loi du 2 janvier 2002 aborde le droit des usagers sous l’angle « d’une meilleure reconnaissance du sujet citoyen, en définissant les droits et libertés individuels des usagers du secteur social et médico-social … puis en fournissant des outils propres à garantir l’exercice effectif de ces droits ».
 Les droits et libertés individuels des usagers
Le principe énoncé par la loi est que l’exercice des droits et libertés individuels est garanti à toute personne prise en charge par des établissements. La loi décline 7 catégories de droits et libertés :
- respect de la dignité, de l’intégrité et de la vie privée, de l’intimité et de la sécurité ;
- libre choix entre les différentes prestations qui sont offertes soit dans l’aide à domicile soit en établissement ;
- prise en charge et accompagnement individualisé de qualité favorisant le développement et l’insertion, adaptés à l’âge et aux besoins. Le consentement de l’usager doit être respecté et systématiquement recherché lorsque la personne est apte à l’exprimer. A défaut, le consentement du représentant légal est sollicité ;
- confidentialité des informations concernant la situation de l’usager ;
- accès au dossier médical et à toute information relative à la prise en charge ;
- information sur les droits fondamentaux et les protections dont bénéficient( l’usager et son entourage ainsi que les voies de recours à leur disposition ;
- participation directe ou avec l’aide du représentant légal à la conception et à la mise en œuvre du projet d’accueil et d’accompagnement qui le concerne.
A ces droits et liberté s’ajoute le respect du droit à une vie familiale. Les établissements et services doivent rechercher une solution évitant la séparation des membres d’une famille, et si une solution ne peut être trouvée, ils doivent établir avec les personnes un projet propre à permettre leur réunion dans les plus brefs délais et assurer le suivi de ce projet jusqu’à son aboutissement.
 Les outils garantissant l’exercice de ces droits
Ils sont au nombre de 7.
 Le livret d’accueil : il est remis aux personnes devant séjourner dans une structure d’accueil. La charte des droits et libertés doit y être annexée. Il doit préciser le règlement de fonctionnement de la structure, des éléments d’information concernant l’établissement, le service ou le lieu de vie et d’accueil, des précisions sur les prestations possibles, un rappel de certains droits de l’usager.
 La charte des droits et libertés.
 Le règlement de fonctionnement : définit les droits de la personne accueillie et les obligations et les devoirs nécessaires au respect de la vie collective.
 Le contrat de séjour : définit les objectifs et la nature de la prise en charge ou de l’accompagnement et détaille la liste et la nature des prestations offertes ainsi que leur coût prévisionnel. Lorsque la notion de séjour est inadaptée le contrat de séjour prend la forme d’un « document individuel de prise en charge ».
 Le recours à une personne qualifiée. Ce recours peut être demandée par toute personne prise en charge pour l’aider à faire valoir ses droits. L’objectif est d’éviter un contentieux. L’usager choisit la personne qualifiée sur une liste établie par le préfet et le président du conseil général.
 Le conseil de la vie sociale est une instance de participation permettant aux usagers de participer au fonctionnement de la structure. L’instance est composée de représentants des usagers, des personnels et des gestionnaires de la structure. Le conseil de vie sociale donne son avis et peut faire des propositions sur toute question concernant le fonctionnement du service ou de l’établissement, notamment sur l’organisation intérieure et la vie quotidienne (activités, animation socioculturelle, projets de travaux et d’équipements, nature et prix des services rendus, affectation des locaux collectifs, entretien des locaux, relogements prévus en cas de travaux ou fermeture, animation de la vie institutionnelle et relations entre les participants). Le conseil se réunit au moins 3 fois par an.
D’autres formes de participation sont prévues lorsque le conseil de vie sociale n’est pas adapté au fonctionnement de l’établissement. Des groupes d’expression peuvent être constitués, des consultations de l’ensemble des usagers peuvent être organisées sur des questions concernant l’organisation ou le fonctionnement de l’établissement. Des enquêtes de satisfaction peuvent aussi être mises en place. Elles sont obligatoire lorsque la prise en charge se fait à domicile et que le recours à d’autres formes de participation n’est pas possible.
 Le projet d’établissement et de service : définit les objectifs notamment en matière de coordination et de coopération et d’évaluation des activités et de la qualité. Il définit aussi les modalités d’organisation et de fonctionnement de l’établissement ou du service. Il donne du sens aux actions à entreprendre et donne les orientations à moyen et log terme.

Attention ! Le texte de la loi du 2 janvier 2002 détaille aussi :
- les formes de coopération et de coordination à mettre en place entre les services et établissements ;
- les procédures de délivrance et de renouvellement des autorisations d’exercer une activité ;
- les habilitations financières des établissements ;
- les procédures de contrôle et de fermeture des établissements ;
- les règles budgétaires et de tarification ;
- les spécificités des établissements et services publics.
Ces thèmes ne sont pas abordés dans cette fiche car beaucoup trop complexes et techniques.

QU’EN PENSENT LES PROFESSIONNELS ? ANALYSE DE DIFFERENTS POINTS DE VUE
La loi 2002-2 était très attendue par le secteur social car la loi de 1975 ne correspondait plus du tout aux réalités du terrain et créait des vides juridiques dangereux pour le secteur et les professionnels.
Cependant, la mise en place et la concrétisation de la loi suscitent beaucoup de réactions, positives et négatives, chez les professionnels. En effet, les établissements sont particulièrement concernés par la mise en œuvre de l’évaluation et des outils favorisant les droits des usagers.
Tout d’abord, le nombre important de dispositifs à créer et le retard de parution de nombreux décrets d’application ont été des difficultés qui ont freiné la mise en œuvre. D’autre part, les décrets parus ne sont pas toujours très clairs et l’administration ne propose aucune aide ou aucun soutien aux structures qui doivent se débrouiller avec des textes parfois obscurs.
L’esprit de la loi est généralement salué. Elle comporte de nombreux aspects positifs car elle essaie d’apporter une légitimité au secteur qui a été durement percuté par les questions de maltraitance. Elle tente de renverser le diktat qu’exerçaient les institutions sur les personnes. Certains voient aussi une loi de protection puisqu’elle impose les mêmes contraintes au secteur privé associatif et au secteur privé à but non lucratif. Enfin, elle est perçue comme un outil de promotion de la citoyenneté car elle place au cœur de l’action sociale la question des droits des usagers et de leur accès à la citoyenneté.
Cependant, la loi suscite aussi des critiques et des craintes de la part des travailleurs sociaux et des directeurs d’établissement. La loi a créé une surcharge importante de travail dans un contexte déjà tendu par le manque de temps et le manque de moyens. La parution des décrets d’application a généré une avalanche de textes qu’il a fallu absorber, digérer, comprendre, analyser et mettre en place. Concernant la gestion budgétaire, certains décrets sont très complexes et contraignants, ils ont été publiés sans explications et certaines petites structures ont baissé les bras devant la quantité de travail à produire pour les assimiler. Certains voient dans cette loi la transposition au secteur social des méthodes du monde de l’entreprise qu’ils considèrent, au mieux comme inadaptées au travail social et à la relation d’aide, au pire comme des outils de marchandisation du social qui permettront une dérive consumériste.
Les aspects économiques sembles déterminants dans l’élaboration de la loi : optimisation, rationalisation et rendement sont recherchés et ceux-ci ne font pas partie de la culture et des pratiques des TS qui ne voient pas comment les insérer dans la relation d’aide.
Enfin, la loi fixe des objectifs mais ne dit pas comment faire pour les atteindre. Les établissements doivent donc trouver des formes d’action pour y parvenir.
La procédure d’évaluation génère beaucoup d’inquiétudes chez les TS et les directeurs d’établissements (responsables de services), tant sur l’esprit que sur les modalités de mise en œuvre. Tout d’abord, le CNE (comité national d’évaluation) a besoin de temps pour valider et créer les référentiels de bonnes pratiques. Ensuite, les structures rencontrent des problèmes pour s’entendre sur la définition de la « qualité » et sur les référentiels. Cela aura eu l’avantage d’ouvrir un débat à l’intérieur de certaines structures sur leurs pratiques professionnelles et de prendre du recul. D’autre part, la loi ne dit rien sur le financement des évaluations externes (qui doivent être effectuées par un organisme externe et indépendant). Les structures ne savent donc pas si ces frais viendront s’ajouter à leur budget.
Cependant, ce sont les objectifs de la procédure d’évaluation qui génèrent le plus de craintes. En effet, ceux-ci ne sont pas clairement énoncés et les TS y voient parfois une volonté de contrôler et de normaliser leurs pratiques. Même si cette procédure peut déboucher sur une reconnaissance de la qualité dans le secteur social, elle peut aussi amener une limitation des autonomies et imposer des pratiques standardisées. Il existe également un soupçon de vouloir mesurer davantage les résultats de l’action que l’action elle-même. Ce qui pourrait transformer un outil d’amélioration des pratiques et de l’offre en un moyen de contrôle des travailleurs sociaux.
Le contrat de séjour pose problème, notamment sur sa nature et sa portée. A t’il une valeur morale ou une valeur juridique ? Certains voient dans ce contrat un risque d’augmenter la juridiciarisation de leurs relations avec les usagers car il définit des responsabilités concrètes et gonfle les exigences des usagers et de leurs familles alors que d’autres y voient un outil qui sert à définir clairement les exigences et justement à se protéger contre d’éventuelles actions judiciaires.
Le projet d’établissement semble susciter des réactions plus positives : beaucoup disent que la phase d’élaboration permet les échanges, les réflexions et la remise de tous à l’écriture. Il permet aux équipes pluridisciplinaires de se réapproprier leur travail et leur action et donc de lui donner du sens. Pour certaines structures, il a également permis de réfléchir aux entrées et sorties de leur structure et donc aux relais et à la collaboration avec d’autres structures en amont et en aval de leur action. Cependant, certains se plaignent de n’obtenir que des résultats consensuels et que leurs équipes évitent les sujets qui fâchent de peur de ne savoir les résoudre.
Pour les acteurs du social, le conseil de vie sociale est positif puisqu’il donne la parole aux usagers et donc participe à leur démarche de réinsertion. Cependant, les CVS posent certaines questions. Comment concilier les CVS et le turn-over des usagers dans une structure d’accueil, par exemple ? D’autre part, il semble difficile d’impliquer les usagers ou leurs représentants si ceux-ci ne comprennent pas son utilité ou s’ils sont eux-mêmes submergés par les difficultés (sociales, psychologiques, affectives, professionnelles…). Enfin, un décret paru en 2003 stipule que le Président du CVS doit être un usager, mais cela implique aussi d’animer une réunion, un débat et cela n’est pas simple pour celui qui n’en n’a pas l’habitude.


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